Формально президент не вмешивается в законодательный процесс до тех пор, пока закон не принят парламентом. Его отлагательное вето преодолевается квалифицированным большинством голосов в каждой из палат парламента.
Собственно к разделению законодательной и исполнительной властей отлагательное вето не относится. Наоборот, это вмешательство власти исполнительной в компетенцию номинального законодателя, функциональное нарушение разделения властей, сдерживающее законодательный произвол парламента. (Произвол президента сдерживается угрозой импичмента и уголовного преследования).
Реальные же институты в США таковы, что президент является не пассивным исполнителем законов, а основным актором законодательного процесса. Описанная выше модель разделения властей не учитывает принятую в США практику делегирования законодательных полномочий президенту и ее масштабы, прямое внесение в парламент законопроектов в виде президентских посланий[43] и практику «карманного вето». Уже эти — фактически законодательные — возможности президента не позволяют говорить о строгом разделении властей на законодательную и исполнительную.
Наиболее эффективным средством президентского воздействия на парламент является так называемое карманное вето — возможность в некоторых ситуациях блокировать законодательный процесс, как если бы у президента было право абсолютного вето[44].
Казалось бы реальные институты в США должны способствовать моноцентристской тенденции, становлению института главы государства. Однако это не происходит по той причине, что регулирующему воздействию президента и парламента и даже интервенционистской политике до сих пор эффективно противодействует судебная власть. В частности, посредством толкования законов и через институт конституционной юрисдикции верховный суд блокирует политику государственного интервенционизма — по меньшей мере, более успешно, чем способна это делать судебная власть в Европе.
Характерный для американской модели конституционной юрисдикции инцидентный конституционный надзор означает проверку судом конституционности закона, примененного или подлежащего применению в том деле, которое рассматривает этот суд. Верховный Суд США как высшая апелляционная и надзорная инстанция может создать прецедент неприменения закона, обязательный для всех остальных судов.
Верховный Суд США не занимается абстрактным конституционным контролем. Нижестоящие суды не обращаются в Верховный Суд США с запросами по конкретному поводу, они должны сами решать вопрос о конституционности закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле[45]. Здесь нет специального института индивидуальной конституционной жалобы, которую можно было бы подавать непосредственно в Верховный Суд, и граждане вправе обращаться за защитой любых своих прав в нижестоящие суды (по подсудности).
Верховный Суд США, осуществляя конституционный надзор, проверяет конституционность закона или иного нормативного акта, примененного или подлежащего применению в деле, которое он сам рассматривает. Нетрудно заметить, что при этом Суд выступает как судья в своем деле — выбирает законы, которые, по его мнению, неконституционны (правда, он редко пользуется этим правом). Вместе с тем Суд связан инцидентом — делом, спором о праве, в связи с рассмотрением которого возникает повод проверить конституционность (правовой характер) применяемого закона. Тем самым Верховный Суд устанавливает обязательный для всех судов прецедент применения или, наоборот, неприменения закона по причине его соответствия или несоответствия Конституции США. По существу, то же самое может делать и любой другой суд. Но только Верховный Суд создает общеобязательный прецедент недействительности закона в случае, если он установит его несоответствие Конституции США. Это право Верховного Суда не предусмотрено в Конституции США. Верховный Суд приобрел его своими действиями в результате установления прецедента по делу Мэрбери против Мэдисона (1803 г.)[46].
Вопрос 28. Страны с парламентарной формой правления
• В странах с парламентарной формой правления нет разделения властей на законодательную и исполнительную, парламентское большинство и образованное им правительство составляют одну «партийную власть». Противовесом ей выступают суды общего права или конституционный суд.
В парламентарных странах парламент не только осуществляет законодательную деятельность, но и формирует правительство. Точнее, правительство формируется партией или коалицией партий, располагающей большинством мест в нижней палате парламента. Поэтому здесь нет разделения властей на законодательную и исполнительную.
43
«В нашей литературе распространена точка зрения, что президент США не наделен правом законодательной инициативы. Подобные взгляды неосновательны. Никто не отрицает права законодательной инициативы у отдельного конгрессмена. Существующая процедура палат определяет, что законопроект предложенный конгрессменом, должен быть отправлен в соответствующий комитет. То же самое произойдет с президентским посланием, имеющим форму конкретного законопроекта. Если комитеты… не доложат законопроект в палате, он может навсегда остаться в забвении. Наоборот, президентский законопроект имеет намного больше шансов быть извлеченным с помощью редко применяемых процедурных правил из обструкционистского комитета и поставленным на обсуждение в палате конгресса. Право законодательной инициативы президента полностью признано в конгрессе» (Баренбойм П. Три тысячи лет разделения властей. Суд Сьютера. М., 1996. С. 85–86).
44
Это вытекает из следующего конституционного положения. Билль, вотированный парламентом, представляется президенту, который его подписывает или возвращает его со своими возражениями в парламент, если он не возвращен президентом в течение десяти дней (не считая воскресных), билль становится законом, как если бы он был подписан президентом, если только парламент перерывом в своей работе не воспрепятствовал возвращению билля, в коем случае он не становится законом. Смысл этого конституционного очевиден: президент не должен блокировать законодательный процесс, поэтому если в течение десяти дней он не возвратил билль, считается, что он одобрил его «по умолчанию»; но и парламент не должен блокировать возможность применения вето, и если возвращение билля было фактически невозможно, так как парламент прервал свою работу, то невозвращенный билль не станет законом. Однако следствием такого положения является и то, что президент может фактически игнорировать неугодный ему билль, если парламент по какой-либо причине прервет свою работу в течение десяти дней после представления билля президенту.
45
Верховные суды штатов осуществляют инцидентный конституционный надзор в отношении нормативных актов исполнительной власти и законов штатов. Некоторые суды штатов имеют даже большую власть в судебном конституционном надзоре, чем федеральные суды. «Практика свидетельствует о том, что конституционный надзор в штатах применяется чаще, чем на федеральном уровне. Это объясняется прежде всего низкой юридической техникой нормоустанавливающей деятельности в штатах» (Мишин А.А. Государственное право США. М., 1976. С. 204).