13. В соответствии со статьёй 15 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях. Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.
Данная норма предусматривает обязанность представительных органов местного самоуправления организовать заседание таким образом, чтобы обеспечить гражданам возможность присутствовать. Вместе с тем, фактически такая возможность есть не всегда, (например, из-за переполненности зала не все желающие смогут попасть на заседание), однако представительный орган должен принять все возможные меры, чтобы обеспечить возможность присутствия всем желающим.
Данная норма, по нашему мнению, не запрещает представительным органам проводить закрытые заседания в случаях, когда это необходимо для защиты прав и свобод третьих лиц (например, при рассмотрении вопросов о нарушениях правил этики) и ограничивать тем самым возможность граждан присутствовать на заседаниях. Вместе с тем, такие ограничения должны носить характер исключительных.
14. Довольно часто, в том числе и органами прокуратуры Российской Федерации, задаётся вопрос о наличии в Регламенте коррупциогенных факторов. При установлении факта наличия коррупциогенных факторов необходимо иметь в виду следующее.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Как видно из определения, коррупциогенные факторы бывают двоякого рода: первые – относящиеся к деятельности органа публичной власти, выступающего в роли правоприменителя, вторые – относящиеся к установлению требований гражданам, реализующим свои права.
Посмотрим, могут ли, исходя из этого определения, коррупциогенные факторы находится в нормах, регулирующих регламентные процедуры.
Первое и главное в этом вопросе то, что представительный орган местного самоуправления по своей сути не является правоприменительным органом, а является органом правотворческим – это его основная задача. Регламентные процедуры имеют своей целью урегулировать именно правотворческий процесс. Без сомнения, правоприменение тоже присутствует в деятельности представительного органа, однако оно ограничено несколькими, не самыми значительными, функциями и представляет малую часть всей его деятельности. Более того, в тех случаях, когда представительный орган местного самоуправления выступает в качестве правоприменителя (например, утверждение состава избирательной комиссии муниципального образования, принятие решения о соответствии вопросов, выносимых на референдум, действующему законодательству, решение о досрочном прекращении полномочий депутата и т. п.) сроки, основания и другие условия для принятия правоприменительных решений находятся вне рамок регламентных процедур, чаще всего предписаны федеральным законом (во всяком случае в отношении приведённых выше примеров это так). Соответственно, если коррупциогенные факторы и могут иметь место, то их нужно искать в нормах материального права, устанавливающих порядок и основания принятия соответствующих правоприменительных решений.
Во-вторых, коррупциогенные факторы, как следует из приведённого выше определения, предполагают наличие именно административной процедуры[12], как разновидности процедуры правоприменительной. Однако представительный орган, как уже говорилось, реализует не административные, а правотворческие процедуры. О том, что антикоррупционная экспертиза имеет своей целью, в первую очередь, деятельность органов исполнительной власти в их взаимоотношениях с гражданами и организациями, говорят и сами разработчики методики антикоррупционной экспертизы[13].
12
Классический пример – подпункт б пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, которая описывает один из типичных коррупциогенных факторов: «определение компетенции по формуле „вправе“ – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций».
13
Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Э.В. Талапина, В.Н. Южаков; под ред. В.Н. Южакова. – М., 2007, – С. 29.