В этом вопросе представляют интерес положения Европейского кодекса поведения для местных и региональных выборных представителей[17], который более широко толкует конфликт интересов, в том числе устанавливает ограничения на «предоставление льгот» и запрет на «осуществление власти в своих интересах». Приведём эти положения полностью:
«Запрет на предоставление льгот.
Выборные представители не выполняют своих функций и не используют своих должностных прерогатив в частных интересах отдельных лиц или групп лиц с целью извлечения из этого прямой или косвенной личной выгоды.
Запрет на осуществление властных полномочий в своих интересах
Выборные представители не выполняют своих функций и не используют своих должностных прерогатив в своих собственных прямых или косвенных частных или личных интересах.
Конфликт интересов
Когда выборные представители имеют прямые или косвенные личные интересы в делах, рассматриваемых в местных или региональных советах или исполнительных органах, они обязаны заявить о наличии таких интересов до проведения обсуждения и голосования.
Выборные представители воздерживаются от любого участия в обсуждении или голосовании по вопросу, в котором у них есть прямая или косвенная личная заинтересованность».
Как показывает практика, проект, в который включены указанные выше положения, не имеет больших шансов быть принятым. Вместе с тем, приведённые положения имеют действительно большой этический потенциал, более того, будучи включенными в текст нормативного акта, будут способствовать повышению доверия населения к представительному органу местного самоуправления. В заключение по этому вопросу приведём мнение специалиста по парламентским процедурам Генри Роберта, который ещё в начале XX века писал, что «существует правило: никто не вправе участвовать в голосовании по вопросу, в котором он лично или материально заинтересован. Это не означает, однако, что запрещается голосовать за себя на выборах на должность, в члены комитета и т. п. Аналогично, даже при наличии финансовой или иной материальной заинтересованности, можно принимать участие в голосовании по предложению, внесённому совместно с другими членами организации (например, по резолюции об увеличении выплат всем членам собрания)»[18].
§ 3. Основы регламентных процедур
1. В научной литературе высказывались разные позиции на существо Регламента представительного органа. Суть споров сводилась к различному пониманию круга регулируемых Регламентом отношений: должен ли этот акт содержать только процедурные вопросы или может регулировать и правоотношения, связанные со статусом представительного органа[19]. Ответ на этот вопрос влёк за собой соответствующий выбор формы правового акта (закон или постановление). Однако для представительного органа местного самоуправления этот спор не имеет принципиального значения, поскольку Закон 131-ФЗ делит муниципальные правовые акты по форме на нормативные и ненормативные. Таким образом, Регламент должен приниматься в виде нормативного правового акта, в соответствии с уставом муниципального образования.
2. Основными «действующими лицами» в регламентных процедурах являются следующие.
2.1. Общее собрание депутатов. Общее собрание проводится в виде заседаний, которые, в свою очередь, группируются в сессии. Именно общее собрание принимает окончательные решения по вопросам, входящим в компетенцию Думы.
2.2. Комитеты Думы. Основная задача комитетов – подготовка проектов правовых актов и других вопросов для рассмотрения на заседании представительного органа. Вместе с тем, комитеты могут самостоятельно, без поручения представительного органа, разрабатывать те или иные вопросы. Для более детальной проработки конкретных вопросов, находящихся на рассмотрении, представительный орган вправе создавать временные комиссии, которые, в отличие от комитетов, как правило, создаются на определённый срок для решения конкретного вопроса.
2.3. Председатель представительного органа. Как справедливо указывается в литературе, «долг председательствующего – стоять на страже правил и процедур собрания и проводить их в жизнь без задержек и споров»[20]. Вместе с тем председатель, являясь «первым среди равных», обладает бо́льшим политическим весом, чем другие депутаты, поскольку имеет организационные полномочия, необходимые для реализации возложенной на него функции по организации деятельности представительного органа муниципального образования (часть 14 статьи 35 Закона 131-ФЗ). Объём полномочий председателя регулируется самим представительным органом самостоятельно, в зависимости от сложившихся между депутатами отношений. Например, приведённый в приложении модельный Регламент исходит из того, что именно председатель решает, куда направить внесённый проект – сразу на заседание представительного органа или в комитет для предварительной работы. Однако представительный орган может решить, что внесённые проекты сразу включаются в повестку заседания для решения вопроса о целесообразности их рассмотрения, таким образом исключив данное право из компетенции председательствующего.
17
Рекомендован Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы 17 июня 1999 года, рекомендация № 60 (1999).
19
Литературу по данному вопросу см. в статье: Волкова Е.А. Изменение регламентов палат Российского парламента: qui prodest? // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5. – С. 63 – 69.