Большинство из сотен этих органов действовали независимо от других местных властей; опекуны бедных, помогавшие неимущим, бродягам, бездельникам и прочим презираемым слоям общества XVIII века, являлись примечательным исключением. Они обычно были связаны законами с властями общины, а иногда графства или боро. Однако они не имели связей (ответственности или притязаний) с каким-либо органом министерства: их счета не подвергались аудиту, они не публиковали отчетов, их действия никем не проверялись, и однако же, они имели право арестовывать, задерживать и наказывать находившихся в их юрисдикции бедняков.
Эта свобода действовать безответственно вытекала из формы их образования и из безразличия законодателей. Такие особые органы являлись результатом не тщательно продуманной политики парламента или правительства, а инициативы заинтересованных местных групп. Местные акты, посредством которых они учреждались, не проходили полноценных слушаний ни в одной из палат, а лишь обсуждались на небольших собраниях депутатов от графств и боро, которые они затрагивали.
Таким образом, эти особые органы, такие как муниципальные корпорации и квартальные съезды, не проверялись Тайным советом или судом ассизов и фактически игнорировались порождавшим их парламентом. Вот так, без направляющей политики и без центрального руководства, и управлялись муниципалитеты — за бедными присматривали, улицы благоустраивали, болота осушали, дороги строили и ремонтировали, а также оказывали или не оказывали ряд других важных услуг. Результатом этого стала, как удачно выразились Уэббы, «анархия местного самоуправления»[15].
Возможно, деятельности особых органов и была свойственна некая анархия, но фактически параллельно с ними, в рамках традиционного порядка, новое военно-фискальное государство брало под контроль важную часть жизни общества. Эта часть касалась войны и всего, что для нее требовалось. Перестройка государства началась после Славной революции 1688 года и продолжалась на всем протяжении XVIII века. После 1688 года средства, которыми оно пользовалось, в корне изменились. Возникла крупная бюрократия, государство собирало все больше денег, армия и флот получили огромное влияние, накопился беспрецедентный государственный долг. Общим для всех этих изменений элементом были, конечно же, деньги. Если бы жители Англии услышали слова Бенджамина Франклина о том, что неизбежны только смерть и налоги, они бы наверняка согласились. Смерть еще можно было отложить, но не налоги, ведь войны стоили дорого и требовали немедленной оплаты[16].
Земельный налог уже давно обеспечивал основную часть необходимых государству доходов. Но к концу Войны за испанское наследство, в 1713 году, земельного налога перестало хватать. Что было неудивительно, ведь запросы государства возросли, а парламент, в котором преобладали землевладельцы, искал другие источники, хотя при этом ставку земельного налога все же поднимал. Акцизы покрывали дополнительную потребность в деньгах (или ее часть) на протяжении большей части XVIII века, включая годы американской войны. Акцизы на целый ряд товаров — мыло и соль, пиво и крепкие напитки, сидр, бумагу, шелк и многое другое, что использовали как рядовые, так и влиятельные граждане, — стали важнейшим источником налоговых поступлений. Такое средство сегодня считалось бы регрессивным, но эти акцизы сравнительно просто собирать, а список облагаемых ими потребительских товаров всегда можно расширить. Впрочем, это расширение иногда вызывало протесты, как показали бунты из-за сидра в середине столетия[17].
Таможенные сборы, то есть торговые пошлины, также росли вместе с оживлением торговли в XVIII веке. Британские купцы отправляли свои корабли по всему миру задолго до Американской революции. То, что они привозили назад, можно было обложить пошлинами, хотя если они оказывались слишком высоки, то это приводило к контрабанде. Притоку средств от таких налогов, в зависимости от успехов войны на море, были свойственны приливы и отливы. В большинстве случаев Королевский флот проявлял себя как эффективный защитник британских кораблей, но временами терпел неудачи[18].
Все эти усилия по финансированию военных действий столетия оказались недостаточными. Вероятно, никто в парламенте и не верил, что они доставят необходимые средства. Правительство все больше и больше полагалось на займы, и в результате финансовое бремя перекладывалось на частные источники разного рода, такие как банки и акционерные компании. Английский банк был основан в 1694 году как частная компания и через два года начал выпускать акции, по которым выплачивал дивиденды. Банк оказался эффективным источником займов правительству практически с момента его основания. Долг перед ним и другими кредиторами неуклонно рос; в 1763 году, когда Британия заключила мирное соглашение с Францией, он достигал 130 миллионов фунтов[19].
Все эти средства, поступавшие как от налогов, так и от займов, шли на поддержание военно-фискального государства. Вместе с военными потребностями (Британия после Славной революции вела войны с Францией и ее союзниками на протяжении трех длительных периодов: с 1688 по 1697, с 1702 по 1713 и с 1739 по 1763 год) усложнялась и административная структура. Было создано или расширено непомерное, как должно было временами казаться, число ведомств. Их названия были вполне знакомыми: таможенное, акцизное, солевое, казначейство, адмиралтейский совет, министерство финансов. Однако количество занятых клерков, копиистов и бухгалтеров удивляло. Так, в таможенном ведомстве в 1690 году работало 1313 человек, через двадцать лет уже 1839, а в 1770 году, накануне Американской революции, — 2244. Акцизное ведомство за эти годы разрослось с 1211 до 4066 человек. Количество налоговых инспекторов с 1690 по 1782 год утроилось. Войны XVIII века способствовали этому росту, как ничто другое[20].
Вся эта организация, растущая сложность администрации, увеличение сборов, открытый контроль над Английским банком и накопление долга требовались для сопоставимой трансформации британской армии и флота. За сто лет после 1688 года обе этих организации увеличились втрое[21]. Их рост был неровным: наиболее быстрыми темпами он шел, что неудивительно, в военное время, а в мирное происходило некоторое сокращение, особенно в армии. Но война в этом столетии приняла почти постоянную форму, так что умножение вооружений и кораблей казалось неотвратимым.
Приток и отток солдат на военной службе в течение столетия превосходил изменение числа матросов. Британия на протяжении нескольких поколений полагалась на иностранных наемников, когда вступала в борьбу на европейском континенте, и эта практика сохранилась и в XVIII веке. Наемникам приходилось платить только во время боевых действий, а поскольку, когда война заканчивалась, их можно было не содержать, армия экономила ресурсы. Флот в мирное время делал нечто подобное, списывая команды и консервируя корабли. И все же капиталовложения в постройку судов были очень значительны; армия не требовала сопоставимых расходов.
15
16
Книга, с которой во многом началось изучение английского фискально-военного государства:
19
О банке Англии см.: