Меер также заявил о существовании в СССР «народного бюрократизма» (people’s bureaucratism), когда советское общество само являлось «бюрократической системой», сочетающей командный принцип единоначалия с максимальным участием всех граждан в управлении предприятиями и организациями в качестве активистов. Рост числа наркоматов с конца 1930‑х годов приводил к превращению каждого бюрократического агентства (bureaucratic agency) в самодостаточную группу интересов. Такая агентность была «группой давления, занимающейся бюрократическим империализмом, рассматривающей другие министерства как своих соперников и во многом работающей против общего для всех интереса, общественного интереса, определяемого партией». Конкуренция между людьми всегда означала конкуренцию между группами[50]. Советское государство боролось с этой ситуацией путем создания суперкабинетов (inner cabinet or supercabinet), таких как ГКО или Президиум Совета министров, либо путем сокращения числа министерств или в ходе реформы 1957 года.
Итак, работы середины 1960‑х годов рассматривали ведомственность как часть процесса группирования элит, формирования и отстаивания их автономии. Групповой подход более обстоятельно выделял значимость советских бюрократических институтов, поскольку советская система представляла собой олигархический «плюрализм элит», где партия была более могущественная, чем все остальные, но не всемогущей[51]. Группы, которые были институционализированы и являлись частью административного механизма (министры, плановики, руководители промышленных предприятий), имели реальное влияние на советскую политику. Во времена Хрущева эти элиты получили возможность доносить свою волю до руководства и влиять на процесс принятия решений[52]. Советская власть позволяла существовать формам «подчиненной автаркии»[53] – бюрократические институты и организации могли быть в той или иной степени автономными и самодостаточными в процессе администрирования.
Милтон Лодж обозначил это явление термином «групповщина» (gruppovshchina)[54]. Ученый считал, что различные группы (экономические бюрократы, военные, интеллигенция, юристы) обладали отличными от партийных аппаратчиков самосознанием, заданным групповым статусом и общими ценностями. В таком случае партия выступала политической ареной для конкуренции между разными группами[55]. Вместе с тем партийное руководство противодействовало автаркическим процессам. Джерри Хаф выдвинул оригинальную гипотезу происхождения партийных управленцев регионального уровня (секретарей обкомов и райкомов). По его мнению, они являлись фигурами, чьи должности были «сознательно учреждены, чтобы пересекать ведомственные линии подчинения»[56]. Региональные партийные органы выступали своеобразным «министерством координации». Они устанавливали «общие правила» для разрешения межведомственных споров (inter-departmental disputes)[57]. Одновременно с этим партийный комитет был «сторожевым псом региональных интересов», готовым указать высшим должностным лицам, «когда совокупность ведомственных решений приведет в их регионе к ситуации, наносящей ущерб экономике»[58].
В начале 1970‑х годов вышла в свет коллективная монография «Группы интересов в советской политике», которая подводила итоги дискуссии о групповых элитах и предлагала свой перечень политических коллективных субъектов. К ним относились партийные аппаратчики, военные, сотрудники госбезопасности, промышленные управленцы, экономисты, юристы и писатели. Редактор книги Гордон Скиллинг подчеркивал, что это были скорее неструктурированные группы, но они могли быть описаны через поведенческие практики и модели действий, характерные для целой профессиональной группы или группы мнений в какой-то профессиональной отрасли[59]. Так, анализируя партийных аппаратчиков, Хаф показал медиационную функцию этой группы через понятие «локализма» (местничества), впервые обозначенную экономистами в работах 1960‑х годов. Локальные альянсы, создаваемые таким стилем управления, ученый назвал «впрягаться в одну команду» (harnessing in one team)[60]. В первую очередь они формировались в процессе распределения ассигнований из центра. Способность «проталкивания» конкретных проектов с мест определяла реальную роль аппаратчиков в принятии политических решений[61]. В такой интерпретации партия занимала положение арбитра в межведомственных спорах и обеспечивала плюрализацию советской системы.
51
53
54
56
59
60