Эти различия становятся заметными в штате Нью-Йорк и уже совсем резко проявляются в штате Пенсильвания; однако при продвижении к северо-западу они вновь делаются менее ощутимыми. Большинство эмигрантов, основавших штаты Северо-Запада, были выходцами из Новой Англии; они перенесли в свое новое отечество привычную им систему управления. Община в штате Огайо во многом напоминает общину штата Массачусетс.
Мы уже видели, что в Массачусетсе община — это основа основ управления обществом. Она является тем центром, где сосредоточены как все интересы, так и все чувства людей. Однако положение существенно меняется, когда попадаешь в штаты, где люди менее образованны, и, следовательно, община в целом менее способна к разумным действиям и у нее меньше возможностей обеспечить надлежащее управление. Итак, по мере удаления от штатов Новой Англии та роль, которую играла община, до некоторой степени переходит к округу. Округ превращается в крупную административную единицу, власти которой становятся промежуточным звеном между правительством штата и простыми гражданами.
Я уже говорил о том, что в Массачусетсе дела округа ведутся сессионным судом. Сессионный суд состоит из определенного числа должностных лиц, назначаемых губернатором и состоящим при нем советом. Округ не имеет представительных органов, а его бюджет утверждается законодательным собранием штата.
В таком большом штате, как Нью-Йорк, а также в штатах Огайо и Пенсильвания, наоборот, жители каждого округа выбирают определенное количество депутатов, из которых формируется представительный орган — совет округа[12].
Совет округа располагает, в известных пределах, правом облагать налогами своих жителей — в этом случае он выступает как настоящий законодательный орган. Одновременно совет округа является и исполнительным органом, нередко участвует в управлении общинами, заметно ограничивая их полномочия, так что, по сравнению с Массачусетсом, местные общины пользуются значительно меньше властью.
Таковы главные отличительные черты, характерные для устройства общины и округа в различных штатах федерации.
Если бы в мои намерения входило описать более детально различные формы отправления власти, то мне пришлось бы указать на еще большее число расхождений. Однако в мои задачи не входит составление курса американского государственного права. Я полагаю, что уже сказал достаточно для того, чтобы стало понятным, на каких общих принципах строится управление обществом в Соединенных Штатах. Эти принципы претворяются в жизнь по-разному и в различных частях страны приводят к более или менее разным результатам, хотя по существу они повсюду одни и те же. Законы отличаются по форме, но их питает общий дух.
Несмотря на то что общины и округа устроены не везде одинаково, можно утверждать, что повсюду в Соединенных Штатах в основе их организации лежит одна и та же идея: каждый человек есть лучший судья тому, что касается лишь его самого и поэтому он лучше, чем кто-либо другой, способен позаботиться об удовлетворении своих потребностей. Следовательно, в обязанности и общины и округа входит обеспечение своих собственных интересов. Штат правит, но не управляет. Встречаются, конечно, исключения из этого правила, но противоречий этому правилу вы не найдете нигде.
Первым следствием данного подхода было то, что жители стали самостоятельно избирать всех представителей исполнительной власти и в общине, и в округе или, по крайней мере, отбирать этих должностных лиц исключительно из своей среды.
А поскольку должностные лица повсюду являются выборными или как минимум несменяемыми, в Соединенных Штатах нигде не могла возникнуть иерархическая структура власти. В этой стране существует почти столько же независимых чиновников, сколько и должностей. Исполнительная власть оказалась рассредоточена среди множества людей.
Так как в стране полностью отсутствует административная иерархия и должностные лица являются выборными и несменяемыми вплоть до окончания срока действия их полномочий, появляется необходимость в большей или меньшей степени приобщать судебную власть к сфере управления. Отсюда в свою очередь возникает система наложения штрафов, с помощью которых нижестоящие образования и их представители понуждаются к исполнению законов. Эта система применяется во всех штатах Союза без исключения.
Впрочем, право пресечения должностных правонарушений или право выступать, в случае необходимости, в роли исполнительной власти принадлежит в различных штатах различным категориям судей.
Англоамериканцы взяли институт мировых судей из общего источника; мировые судья существуют повсюду в Соединенных Штатах. Однако их роль не везде одинакова.
Мировые судьи повсеместно оказывают содействие в управлении общинами и округами, либо непосредственно участвуя в процессе управления, либо подвергая преследованию тех, кто совершил те или иные должностные проступки и нарушения[13]; вместе с тем в большинстве штатов наиболее серьезные из этих проступков и нарушений все же передаются на рассмотрение обычных судов. Таким образом, избрание должностных лиц или их несменяемость, отсутствие административной иерархии, введение судебного контроля над нижестоящими образованиями в системе управления государством — таковы основные признаки, отличающие американскую систему исполнительной власти на всей территории государства от штата Мэн до штата Флорида.
В отдельных штатах можно наблюдать зарождающиеся элементы централизации исполнительной власти. В этом направлении наиболее далеко продвинулся штат Нью-Йорк.
В штате Нью-Йорк чиновники центрального государственного аппарата в некоторых случаях осуществляют надзор и контроль за функционированием нижестоящих эшелонов власти[14].
В других случаях они формируют нечто вроде апелляционного суда для решения конкретных дел[15]. В штате Нью-Йорк судебные санкции используются в качестве административных мер меньше, чем где-либо в других местах. Право преследования за должностные правонарушения предоставлено меньшему числу лиц[16].
В незначительной степени аналогичная тенденция наблюдается и в ряде других штатов[17]. Однако в целом можно утверждать, что отличительной чертой исполнительной власти в Соединенных Штатах является ее крайняя децентрализация.
О ШТАТЕ
Я уже писал об общинах и их управлении, теперь мне остается описать лишь штат и его правительство.
На данной теме я могу остановиться лишь вкратце, не опасаясь оказаться непонятым то, что я намерен рассказать, изложено во всех писаных конституциях, которые всякий может без труда найти[18]. Концептуальная основа этих конституций весьма проста и рациональна.
Большинство содержащихся в них положений принято всеми нациями, имеющими конституции, а потому они нам в достаточной степени знакомы
Таким образом, я ограничусь здесь лишь самым кратким изложением. Впоследствии я постараюсь дать оценку тому, о чем сейчас намерен сказать.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ
ВЛАСТЬ ШТАТА
Разделение законодательного корпуса на две палаты. — Сенат. — Палата представителей. — Различные функции палат.
Законодательная власть штата вверена двум палатам; первая из них называется сенатом.
Сенат — это прежде всего законодательный орган, хотя изредка он выполняет функции исполнительной или судебной власти.
В соответствии с конституциями различных штатов[19] сенат осуществляет административные функции разными способами, однако чаще всего он внедряется в сферу исполнительной власти путем участия в назначении должностных лиц.
Он принимает на себя часть обязанностей судебной власти, вынося постановления по ряду правонарушений политического характера, а также иногда разрешая некоторые гражданские дела[20].
12
См.: Поправки к законам штата Нью-Йорк, ч. I, гл. XI, т. I, с. 340; там же, гл. XII; там же, с. 366; там же, «Акты штата Огайо». Закон от 25 февраля 1824 года касательно окружных уполномоченных (county commissioners), с. 263.
См. в «Дайджесте законов Пенсильвании» статьи: «Нормативы окружного представительства» (County-Rates), «Квоты» (Levies), с. 170.
В штате Нью-Йорк каждая община избирает депутата, который одновременно принимает участие как в управлении округом, так и в управлении общиной.
13
На Юге есть даже отдельные штаты, где на судебных чиновников округа (county-courts) возложены все, даже самые мелкие обязанности. См.: Законы и постановления штата Теннеси, статьи: «Судебные органы», «Налоги»…
14
Например, управление общественным образованием сосредоточено в руках правительства. Законодательное собрание назначает администрацию университета, так называемых регентов. Губернатор и вице-губернатор штата непременно входят в их число (Поправки к законам; т. I, с. 456). Регент университета ежегодно посещают колледжи и академии, представляя затем законодательному собранию отчет о состоянии дел; подобный надзор не является формальным по следующим, весьма специфическим причинам: колледжам, с целью получения статуса юридического лица (корпорация), обладающего правом продавать, покупать и владеть собственностью, требуется хартия, которая дается лишь по представлению регентов. Кроме того, ежегодно штат распределяет между колледжами и академиями определенные суммы денег из специального фонда, созданного для поощрения образования. Распределяют эти суммы опять-таки регенты. См. главу XV «Народное образование». — Поправки к законам, т. I, с. 455.
Комиссионеры по делам общественных школ также обязаны один раз в год представлять отчет о состоянии дел смотрителю школ республики. Там же, с. 488.
Кроме того, аналогичный доклад подается ежегодно и о численности и положении беднейших слоев населения. Там же, с. 631.
15
Если кто-то считает себя пострадавшим в результате тех или иных действий комиссионеров по делам школ (которые принадлежат к числу общинных должностных лиц), он может обратиться с жалобой на них к смотрителю школ, чье решение является окончательным. — Поправки к законам, т. 1. с. 487.
В законах штата Нью-Йорк время от времени встречаются положения, аналогичные тем, которые только что приведены мною в качестве примеров. Однако в целом подобные попытки централизации власти редки и малоэффективны. Возлагая на высших должностных лиц штата право надзора и руководства низшим звеном должностных лиц, штат не дает им в то же время права вознаграждать или наказывать последних. Практически никогда не бывает так, чтобы один и тот же человек обладал правом давать приказ и одновременно правом наказывать за неповиновение; в результате, располагая правом приказывать, он не может заставить человека подчиниться своему приказу.
В 1830 году смотритель школ в своем ежегодном докладе законодательному собранию пожаловался на то, что многие комиссионеры по делам школ не передали ему, несмотря на его настойчивые требования, отчетов, которые они были обязаны ему представить. «Если подобное упущение повторится вновь, — добавил он, — я буду вынужден, согласно закону, подать на них жалобу в соответствующий суд».
16
Так, например, в каждом округе на атторнея (district-attorney) возложена обязанность производить взыскание всех штрафов, сумма которых превышает пятьдесят долларов, в том случае, если данное право не было прямо возложено законом на другое должностное лицо. — Поправки к законам, ч I, гл. X, т.1, с. 383.
17
В Массачусетсе мы находим немало признаков централизации исполнительной власти. Например, школьные комитеты в общинах обязаны ежегодно составлять отчет о своей деятельности и передавать его секретарю штата. — Законы Массачусетса, т. I, с. 367.