С расширением круга задач членов Боярской думы, казначеев и дьяков появлялись подьячие «для письма», которые располагались в особом помещении – канцелярии («избе», «дворе»). Процесс образования канцелярий растянулся на несколько десятилетий (с конца XV до середины XVI в.). Каждая «изба», или «двор» вместе с возглавлявшим ее должностным лицом представляли собой прототип будущего самостоятельного государственного учреждения – «приказа».
Первые центральные государственные учреждения имели военное назначение. К ним относились Разрядный, Поместный приказы и Оружейная палата. Ко второй половине XVI в. сформировались и другие приказы: Стрелецкий, Пушкарский, Каменных дел, Бронный, Аптекарский и т. д. С расширением внешнеполитических задач стало необходимым создание единого органа по руководству «посольским делом». Кроме того, специфика международных отношений требовала привлечения к нему лиц, специализировавшихся только на дипломатической службе.
В.О. Ключевский отмечал: «Несмотря на многостороннее развитие дипломатических сношений московского двора со времени Ивана III, долго не заметно особого заведовавшего ими учреждения: их вел непосредственно сам государь с Думой».[9] В самом деле, существовала тесная связь внешнеполитических дел с делопроизводством Боярской думы и домовой казной великого князя. Вместе с тем, согласно описи Царского архива, к началу XVI в. скопилось настолько много дипломатических документов, что появилась потребность в их систематизации.[10] Для этого дела по сношениям с определенными государствами распределяли по годам и особым пронумерованным ящикам: «волошские», «немецкие», «крымские» и т.д.
В отечественной историографии общепринятой датой образования Посольского приказа вслед за С.А. Белокуровым считали 1549 г. Это было установлено на основании выписки из посольских дел, составленной в Посольском приказе в 1565–1566 гг., упоминавшей, что в 1549 г. «приказано посольское дело Ивану Висковатому, а был еще в подьячих». Уникальная запись с датой «1549 год» скорее всего может быть объяснена не в связи с реформой посольского дела, а с точки зрения интересов самого Висковатого. Именно в это время возникли разногласия между царем и Висковатым по вопросам внешней политики. Висковатый был вынужден противопоставить себя возможным претендентам на его пост – братьям Щелкаловым, которые позднее его (пост) и заняли.[11]
Есть, однако, основания предполагать, что Посольский приказ как государственное учреждение существовал и ранее. Об этом прежде всего говорят данные справочника В.И. Саввы о развитии чиновной иерархии, ведавшей внешнеполитическими делами. Об этом же свидетельствует и обширность такой специфической разновидности приказного делопроизводства, как посольские книги.[12]
Первого из известных руководителей Посольского приказа И.М. Висковатого сменил дьяк А. Васильев. В документах указано, что к нему 6 июня 1562 г. прибыл датский гонец, который был принят в Кремле, в «избе», называвшейся «дьячей», или «посольной». Ввиду важности занимаемого поста преемники И.М. Висковатого уже носили звание думных дьяков. Среди лиц, возглавлявших Посольский приказ, выделялись такие известные деятели, как братья Щелкаловы, А. Иванов, А.Л. Ордин-Нащокин, А.С. Матвеев, В.В. Голицын, Е.И. Украинцев. Это о них подьячий Посольского приказа Г.К. Котошихин писал в XVII в.: «Хотя породою бывает меньше, но по приказу и делам выше всех».[13]
В 1565 г. была построена особая Посольская палата.[14]
Сохранившиеся посольские книги позволяют выяснить первоначальные функции думного посольского дьяка. Во второй половине XVI в. думные посольские дьяки принимали привезенные послами грамоты; вели предварительные переговоры; присутствовали на приемах иностранных дипломатов; проверяли приготовленные списки ответных грамот; составляли наказы российским дипломатам, отправляемым за границу, и приставам для встречи иностранных послов; знакомились с отчетами российских послов, вернувшихся после выполнения дипломатической миссии на родину. Более того, присутствуя при «сидении» государя с боярами, они в случае несогласия с решением вопроса по своему ведомству высказывали собственное мнение.[15] Замена главы Посольского приказа подчас была связана с переменами во внешнеполитическом курсе.