Одновременно вода — это дефицитный и дорогой фактор производства. За воду, которую они получают, фермеры редко должны платить полную стоимость или вообще нести какие-либо расходы. Кроме того, отвод воды с территорий в верхней части системы, когда ее берется больше, чем нужно для получения урожая, для использования на нижележащих землях, не приводит к снижению доходности выше по течению. Такое перераспределение значительно увеличивает урожайность риса в низинах. Итак, если фермеры смогут беспрепятственно делать так, как хотят, то они будут применять гораздо больше воды, чем это экономически оправдано, для того, чтобы уменьшить свои личные затраты труда (даже в тех районах, где достаточно рабочей силы), в результате чего общая урожайность сельскохозяйственной системы будет существенно меньше, чем прогнозировали инженеры-ирригаторы на основе формул «оптимальные модели использования воды».
Реалистическая оценка фактического использования воды на основных территориях проекта в Шри-Ланке — 12–15 футов на каждый гектар рисовых полей: 5–6 футов в основной (maha) вегетационный период, когда количество осадков увеличивает объем орошения, и 7–9 футов для второстепенного (yala) вегетационного периода, когда осадков практически нет. Наиболее эффективное использование воды было зафиксировано в небольшом пилотном проекте, который вел Департамент ирригации (Irrigation Department) (ДИ), с применением жесткого контроля: общее потребление воды колебалось между 8,4 и 10,2 фута. В проектно-планировочной документации 1969 года Программы развития Махавели (Mahaweli Development Programme) — крупнейшей из всех проектов Шри-Ланки — оценка количества орошаемых земель базировалась на презумпции того, что для получения двух урожаев риса-сырца будет применяться 8,3 фута воды. Когда проект снова рассмотрели в 1977 году, проектировщики сделали переоценку количества орошаемых земель при условии, что будет применяться около 7,5 фута на всей территории охвата проекта с получением двух урожаев риса-сырца (Harriss, 1984, p. 319). Итак, планы инженеров базировались на предположении, что вода будет рассматриваться как ограниченное благо, а строгие правила распределения будут выполняться. Ни одно из предположений не было уместным (Ascher and Healy, 1990; Lundqvist, 1986).
Для приведения водопользования в соответствие с цифрами в рамках проектно-планировочной документации нужен был высокий уровень строгой самодисциплины и самоорганизации самих фермеров для распределения воды в каналах, из которых обслуживались их поля.
Усилия центрального правительства для достижения такого уровня организации не изменили основные стимулы участников или их поведение. Доминирующие паттерны их поведения — взять законно или незаконно столько воды, сколько способны удержать их рисовые поля, и воздерживаться от активного участия в усилиях, которые потребуют от них принять любые ограничения на использование водных ресурсов. Современная структура стимулов, с которыми сталкиваются многие фермеры, усиливает краткосрочные, «индивидуалистические» стратегии и препятствует усилиям, направленным на долгосрочные инвестиции в организационную структуру, необходимую для достижения коллективных действий. В этой системе не только ирригаторы, расположенные вверх по течению, наносят серьезный ущерб ирригаторам, расположенным вниз по течению, но и общее отсутствие надежных правил значительно увеличивает производственные и транзакционные издержки для всех водопользователей.
Чтобы проиллюстрировать эту проблему, я опишу паттерны стимулов и поведения, выявленные в рамках проекта Киринди Ойя (Kirindi Oya project), который был завершен в 1920 году во время британского колониального правления. После описания некоторых порочных кругов, которые проявились в рамках этого проекта, я покажу, как в некоторых других проектах получили аналогичные паттерны стимулов. Коллективное благосостояние бедных фермеров в засушливой зоне зависит от получения ими дополнительных продуктов питания и доходов, которые могут быть результатом разработки эффективного и выполняемого набора правил управления ирригационными системами для повышения их урожайности. Но в этой системе фермеры действительно «пойманы» системой, которая вряд ли будет способствовать созданию ими совершенной системы упорядоченных взаимоотношений без посторонней помощи. Так же и должностные лица центрального правительства попали в ловушку (с учетом текущей ситуации) и тоже не могут разорвать порочный круг, который охватывает их и фермеров, интересам которых они должны были бы служить[166].
166
Это не значит, что участники постоянно находятся в плену этого набора стимулов, хотя социальные и политические структуры, порождающие эти стимулы, трудно изменить. Особенно болезненно, когда такие порочные круги были созданы в стране с богатой и очень длинной историей успешной ирригации с использованием разнообразия аборигенных институций (Gunasekera, 1981; Leach, 1961, 1980).